禹城市人民政府行政复议决定书（禹政复决字〔2024〕24号）

申请人（代表）：葛某勇。

申请人（代表）：王某。

申请人（代表）：苑某平。

申请人：刘某华。

申请人：李某华。

申请人：高某立。

申请人：李某华。

申请人：牛某平。

申请人：赵某山。

被申请人：禹城市行政审批服务局

申请人认为被申请人未履行法定职责向禹城市人民政府提出复议申请，2024年4月25日禹城市人民政府依法予以受理，因本案情况复杂，2024年6月24日作出延期审理决定，因申请人和被申请人同意调解，2024年7月17日依法中止案件审理，2024年7月29日恢复案件审理，现已审理终结。

申请人请求：1.依法追究禹城市行政审批服务局对申请撤销禹城市某养老院有限公司营业执照的申请不予受理的行政不作为责任。2.要求禹城市行政审批服务局依法撤销对禹城市某养老院有限公司作出的变更经营场所的登记。3.要求禹城市行政审批服务局在法定期限内作出撤销禹城市某养老院有限公司变更经营场所的行政决定，并作出书面答复。

申请人称：某家属院属于住宅区，禹城市某养老院有限公司属于经营性质，该公司迁至我们家属院，属于将住宅改为经营性住房。禹城市某养老院有限公司入住我家属院以来，一是养老院整天人声嘈杂，每天都有老人吵架的声音、吹奏乐器的声音、喧闹嬉笑的声音，干扰了家属院居民的正常生活；二是养老院的生活污水随意排放，导致下水道不通，臭气熏天，严重影响了家属院居民的生活质量；三是养老院的餐饮使用罐装液化气，国家已明令禁止在公共场所使用罐装液化气，养老院这种行为给周围居民的生命财产安全造成严重隐患；四是该养老院将其房屋前排的胡同围墙拆除，并在东边建了一扇大门，将原胡同区域变作该养老院的一部分，该行为属于将小区内公共区域改为私人区域，公共区域属于全体业主共同所有，任何业主不得侵占，该行为侵犯了小区内业主的共同利益。综上所述，禹城市某养老院有限公司将住宅改变为经营性用房的行为，未征得有利害关系的业主一致同意。该公司属于提交虚假材料隐瞒重要事实取得市场主体登记。

依据《中华人民共和国民法典》第二百七十九条“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。”依据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十一条业主将住宅改变为经营性用房，本栋建筑物内的其他业主，应当认定为物权法第七十七条所称“有利害关系的业主”。建筑区划内，本栋建筑物之外的业主，主张与自己有利害关系的，应证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响。”的法律规定，可以确定在住宅小区内，如果企业想利用住宅作为企业的营业场所所在地，必须征得有利害关系的其他业主同意，尤其是相邻邻居的同意，才可以改变住宅房屋的用途。依据《关于印发<关于进一步规范市场主体住所（经营场所）登记管理实施办法＞的通知》（德审批字〔2022〕37号）第五章第十八条“住宅登记为经营的场所，应按法律法规等规定履行相关程序。并经所有利害关系的业主一致同意，不得违反《中华人民共和国民法典》等法律、法规、规章以及管理规约的规定，不得影响居民正常生活秩序，不得从事制造业、娱乐业、住宿和餐饮业、医疗、培训、危险化学品、易燃易爆品、重污染行业等存在安全生产隐患、危害公共安全、生命财产安全和污染环境的经营活动。”明确规定住宅登记为经营的场所不得从事餐饮和住宿，养老院按业态属于住宿和餐饮，为国家明令禁止的住宅区经营项目，该养老院的入住属违规行为。

依据《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第四十条“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的，受虚假市场主体登记影响的自然人、法人和其他组织可以向登记机关提出撤销市场主体登记的申请。登记机关受理申请后，应当及时开展调查。经调查认定存在虚假市场主体登记情形的，登记机关应当撤销市场主体登记。”，禹城市某家属院九户居民作为受该市场主体登记影响的利害关系人，有权向登记机关禹城市行政审批服务局提出撤销颁发给禹城市某养老院有限公司市场主体登记（营业执照）的申请，申请书中的请求事项属于该单位的法定职责。登记机关禹城市行政审批服务局应当受理并展开调查。该公司为盈利性公司，并不承担社会公益性义务，撤销其市场主体资格不会对社会公共利益造成伤害。综上所述，我家属院九户居民对禹城市行政审批服务局颁发给禹城市某养老院有限公司市场主体登记（营业执照）的行为不服。

2023年9月25日，我家属院九户居民联名委托葛某勇、李某华、苑某平三人到禹城市行政审批服务局递交了撤销禹城市某养老院有限公司的主体资格（营业执照）的申请书。我们三名人员于上午9时左右来到位于禹城市政务服务大厅的禹城市行政审批服务局办公室，当时办公室人员称领导正在开党组会，无法接待我们，由三名同女同志负责接待，具体名字不详，她们让我们将材料全部留下。我们三人于2024年3月26日到禹城市行政审批服务局询问该事件的进展，并向该局提出要该申请的书面答复。办公室李主任安排宋主任对具体业务问题做出解释，宋某称领导不在，具体情况向领导汇报后再行答复，后来便没有了音信，后续我们一直没有收到禹城市行政审批服务局的正式书面答复。事情至今没有任何进展。禹城市行政审批服务局对我家属院九户居民递交的申请至今未作书面答复的行为属于行政不作为，依据《行政复议法》第十一条第十一款“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复；”我家属院九户居民特此提出复议申请，申请追究禹城市行政审批服务局行政不作为的法律责任。

申请人提交的证据及相关材料：1.向禹城市行政审批服务局递交的书面材料、声明复印件一份；2.情况说明原件一份。

被申请人称：申请人复议“事实和理由”不能成立，应当依法驳回其复议请求。2023年9月25日被申请人收到申请人等人的申请，并于当日进行了登记。案件受理后，被申请人经查询，申请人等人所反映的禹城市某养老院有限公司于2023年9月18日申请办理了住所变更登记，其住所地由“山东省德州市禹城市某西平房院内”申请变更至“山东省德州市禹城市某西平房内”，并依法提交了原营业执照、受委托人等材料，同时申报并填写了山东省统一格式的“山东省市场主体住所（营业场所）申报承诺书”。被申请人依照相关法律和规范性文件等对其申报材料和填报信息进行了审查，认为其申请变更事项符合法律规定，最后为其颁发了营业执照。根据我国《市场主体登记管理条例》第五条、第四十条等法律的规定以及禹城市部门职能分工，答辩人仅有审批权，而没有监督权，无权开展相关执法调查，更无权直接撤销案涉行政登记。为此，答辩人于2023年10月7日将申请人反映的问题转至禹城市市场监督管理局，并函告该局将调查结果及时反馈我局，但是至今未能得到回复。2024年3月份，申请人的3人代表再次来到被申请人单位，被申请人也对案件的进展情况及时给予反馈，并告知其可以向禹城市市场监督管理局反映。此后，申请人多次通过12345 热线反映该问题，我局也一一作出说明。综上，申请人反映的问题的被申请人已经受理，并努力协调办理之中，所以其声称的申请人不予受理而存在不作为的情形不实，请求依法予以驳回！

被申请人提交的证据材料：1.禹城市行政审批服务局受理群众诉求办理情况登记表（2023年部分、2024年3月部分）复印件一份；2.关于转办禹城市某养老院有限公司涉嫌住所虚假承诺的函复印件一份；3.德州12345承办单（工单编号：240105134607719513）复印件一份；4.关于240104143524190113号退件情况的说明复印件一份；5.向12345热线办作出的《关于禹城市某养老院有限公司有关情况汇报》复印件一份。

经审理查明：2023年9月25日申请人苑某平、葛某勇等9人向被申请人禹城市行政审批服务局当面递交申请书，称禹城市某养老院有限公司属于经营性质，入住某家属院没有征得原住户同意，属于以虚假手段取得市场主体资格，要求撤销案涉企业用非法手段取得的主体资格证书，并依据《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第四十四条给予严肃处理。以上有被申请人提交的《受理群众诉求办理情况登记表》予以证实，记录内容为“时间：2023.9.25；诉求人：某家属院；诉求事项：禹城市某养老院涉嫌提供虚假材料登记；受理人：市场准入组；办理结果（空白），备注：已向市场局发函，得市场局回函后答复。”2024年3月，申请人代表来到被申请人处，询问2023年9月25日提交群众诉求办理进展，根据申请人行政复议申请书，申请人称“.......我们三人于2024年3月26日到禹城市行政审批服务局询问该事件的进展......”，以上有被申请人提交的《受理群众诉求办理情况登记表》（2024年3月）予以证实，记录内容为“时间：2024.3；诉求人3人；诉求事项：某养老院涉嫌提供虚假登记材料；受理人：市场准入组；办理结果（空白）；备注：及时与市场局办公室联系，沟通办理进度情况。”被申请人未作出书面答复，申请人认为被申请人未履行法定职责构成行政不作为，提起行政复议。

另查明，2023年10月7日，被申请人向禹城市市场监督管理局作出《关于转办禹城市某养老院有限公司涉嫌住所虚假承诺的函》。

本机关认为：根据《中华人民共和国行政许可法》第二十二条“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”第二十五条“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”规定，结合《关于印发禹城市推进相对集中行政许可权组建市行政审批服务局改革实施方案的通知》（禹政字〔2018〕53号）、《禹城市行政审批服务局和禹城市市场监督管理局事项划转交接备忘录》的要求，被申请人禹城市行政审批服务局承担公司（企业）设立、变更、注销等登记职责。

申请人向被申请人要求履行职责的内容是认为禹城某养老院有限公司存在虚假登记行为，禹城市行政审批服务局应予以撤销，需审查申请人的申请内容是否属于被申请人的职责范围。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。”《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》第五十条“对涉嫌提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的行为，登记机关可以根据当事人申请或者依职权主动进行调查。”山东省人民政府2020年4月发布的《关于加强和规范事中事后监管的实施意见》（鲁政发〔2020〕6号），明确提出“加强审批与监管衔接，除法律法规另有规定外，对审管一体事项，审批部门履行事中事后监管主体责任;对审管分离事项，审批部门对审批行为、过程和结果负责，对于采取虚假承诺或违背承诺取得审批的，由审批部门负责处置，主管部门负责后续监管；对取消行政审批、审批改为备案的事项，按照“证照分离”改革要求，加强事中事后监管；对没有专门执法力量的行业和领域，可通过联合执法方式查处违法违规行为，具体联合执法制度由各市政府结合当地实际予以明确。”因此，被申请人禹城市行政审批服务局作为登记机关，对涉嫌提交虚假材料或采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的行为具有调查处理的职责。

关于被申请人是否已经履职的问题，对于被申请人称“根据我国《市场主体登记管理条例》第五条、第四十条等法律的规定以及禹城市部门职能分工，答辩人仅有审批权，而没有监督权，无权开展相关执法调查，更无权直接撤销案涉行政登记。”本机关不予采纳。被申请人禹城市行政审批服务局是法定的行政执法主体，具有行政执法权。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十五条“个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。”《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第四十条第一款、第二款“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的，受虚假市场主体登记影响的自然人、法人和其他组织可以向登记机关提出撤销市场主体登记的申请。登记机关受理申请后，应当及时开展调查。......”《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》第五十一条第一款“受虚假登记影响的自然人、法人和其他组织，可以向登记机关提出撤销市场主体登记申请。......”第五十三条第一款“登记机关受理申请后，应当于3个月内完成调查，并及时作出撤销或者不予撤销市场主体登记的决定。情形复杂的，经登记机关负责人批准，可以延长3个月。”本案中，申请人在经过法定调查期限后提起行政复议申请不超过法定的行政复议申请期限。并且，针对本案申请人要求被申请人履行职责的申请，确定被申请人具有法定职责后，如何断定被申请人是否已经履行了法定职责，并不能简单的以是否作出答复为标准，而是应当判断被申请人有无实质性履行法定职责的行为。被申请人只有实质性履责后，才能认定其履行了法定职责。本案中，被申请人提交的证据不能证明其对申请人申请内容进行了调查处理并答复。

根据《中华人民共和国行政复议法》第六十六条之规定，本机关决定如下：

决定被申请人依法依规对申请人的履职申请内容作出处理，并书面答复申请人。

申请人如不服本决定，可以自收到本决定之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

禹城市人民政府

2024年8月1日