禹城市人民政府行政复议决定书（禹政复决字〔2024〕15号）

申请人：李某

被申请人：禹城市市场监督管理局

申请人不服被申请人作出的举报投诉处理答复，向禹城市人民政府提出复议申请，2024年3月1日禹城市人民政府依法予以受理，2024年4月26日作出延期审理决定，现已审理终结。

申请人请求： 1.撤销被申请人作出的《关于李某投诉山东某公司的回复》;2.责令被申请人依法重新处理。

申请人称：申请人书面邮寄一封投诉举报函，被申请人作出《答复函》。被申请人并没有对涉案产品的脂肪问题拿出相应的检测报告，根据《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第六条之规定，食品的生产者与销售者应当对于食品符合质量标准承担举证责任。被申请人并没有让其提供相应的检测报告或者相关资质不愿意履行依法行政的法定职责，便草草结案。根据《食品生产经营监督检查管理办法》（国家市监总局令第49号）第三十七条规定，认定标签，说明书瑕疵：（一）文字、符号、数字的字号、字体、字高不规范，出现错别字、多字、漏字、繁体字，或者外文翻译不准确以及外文字号、字高大于中文等的；（二）净含量、规格的标示方式和格式不规范，或者对没有特殊贮存条件要求的食品，未按照规定标注贮存条件的；（三）食品、食品添加剂以及配料使用的俗称或者简称等不规范的；申请人举报的涉案产品均不在其瑕疵范围内，被申请人属于适用法律错误，对法律存在误解。

申请人认为根据被申请人的答复函被投诉举报人确实存在违法情形，根据《行政处罚法》二十八条的规定：“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。”被申请人并未责令其退回费用并赔偿，也没有没收其违法所得，不能证明其履行了法定职责。限期改正是被举报人的法定职责，并不能作为减轻处罚或者不予处罚的依据。

申请人提供的证据材料：1.投诉举报信与购物小票复印件一份；2.产品实物照片影印页复印件一份；3.禹城市市场监督管理局作出的《关于李某投诉山东某公司的回复》复印件一份。

被申请人称：一、关于投诉举报信调查情况：2023年11月28日，我局收到李某投诉举报信，内容为山东某公司“大块香菇酱”脂肪含量问题和产品配料中“牛肉膏”标注问题，涉嫌违反了《中华人民共和国食品安全法》和GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》的规定。被投诉企业涉及我局辖区内的山东某公司。2023年11月28日，我局与投诉举报人电话联系，告知其投诉举报已经受理。我局于2023年12月12日对山东某公司进行了检查询问。2024年1月9日，我局通过EMS（邮件号:1241512533401）邮寄回复内容。

二、关于山东某公司“大块香菇酱”脂肪含量的检测报告问题：该“大块香菇酱”脂肪标识为17.5克，该公司是依据青岛某测试有限公司出具的检验报告标注的。（检测报告编号：NO.A4D424103A4F10R0341;样品名称:香菇酱（原味）；样品规格：400g/罐；脂肪检测结果：17.5g，检测方法：GB5009.6-2016第二法）

三、关于涉案产品“大块香菇酱”配料表中“牛肉膏”标注问题：根据该产品配料表中“牛肉膏”供货商聊城某生物科技有限公司提供的生产资质显示，该“牛肉膏”的食品、食品添加剂类别：食品添加剂；类别名称：食品用香精；品种明细：食品用香精【液体、浆（膏）状、粉末（拌合）】，根据GB7718-2011《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》4.1.3.1.3：“如果某种配料是由两种或两种以上的其他配料构成的复合配料（不包括复合食品添加剂），应在配料表中标示复合配料的名称，随后将复合配料的原始配料在括号内按加入量的递减顺序标示。当某种复合配料已有国家标准、行业标准或地方标准，且其加入量小于食品总量的25%时，不需要标示复合配料的原始配料。”的规定，食品用香精不需要强制展开标注。我局在山东某公司调查结束后，公司内部已经将该产品进行了工艺的改良和标签的更换，去掉了配料表中“牛肉膏”标注（更换前后图片对比详见证据材料）。

四、关于该公司退回费用并赔偿和没收违法所得问题：关于退费问题，我局在回复中已说明“关于退还货款问题，线索提供人可联系我局0534-7367308，我局辅助您对接生产商进行退货退款”。关于赔偿问题，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条第二款：“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外”的规定和《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条规定中：“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”对食品安全的释义，李某请求山东某公司赔偿，应举证证明其所购买的涉案商品存在不符合食品安全标准的事实，即存在有毒、有害、不符合应当有的营养要求，或对人体健康可能造成任何急性、亚急性或者慢性危害等影响人体健康的有关问题。因投诉缺乏事实证据，对李某的该诉求不予支持。关于没收违法所得问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条 “行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。”的规定标签瑕疵问题并未涉及行政处罚，所以不存在没收违法所得的程序。

五、关于限期责改，不能作为减轻处罚或者不予处罚的依据的问题：根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款：“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。”的规定，山东某公司符合山东省司法厅印发《山东省轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为减轻行政处罚事项清单》，故免于行政处罚。

六、关于投诉举报人多次对企业投诉举报和提起行政复议的行为：投诉举报信中，李某投诉举报请求为“一、依法书面受理投诉举报并对其行政处罚并给予举报奖励；二、将行政处理情况书面告知投诉举报人（只同意书面告知）；三、依法责令被投诉举报人退还货款并赔偿1000元。”，2024年至今，该投诉举报人多次就标签问题进行投诉举报，其中提起行政复议三次，其行为明显不是为了生活所需，符合职业打假人的相关条件，与《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条：“本办法所称的投诉，是指消费者为生活消费需要购买，使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为”的内容相悖。山东某公司拒绝调解，并出具拒绝调解声明。对于举报诉求，因违法事实不成立，我局不予立案，已告知李某。市场监管部门作出立案或不予立案的决定，对举报人的权利义务不产生“增、减、得、失”的实际影响，也就是无实际的“利害关系”因此举报人无权对市场监管部门作出的立案或不予立案的决定提起行政复议或行政诉讼。

被申请人提交的证据材料：1.申请人李某邮寄的投诉举报信及相关材料、邮寄信封复印件一份；2.《关于李某投诉山东某公司的回复》及邮寄证明复印件一份；3.案件来源登记表复印件一份；4.对案涉企业山东某公司制作的现场笔录、询问笔录复印件一份；5.案涉企业提供的山东某公司营业执照及法定代表人身份证明，食品生产许可证，食品生产许可品种明细表，原味香菇酱检测报告（No.A4D424103A4F10R0341）、外包装记录、销售出库单截图、销售台账、出入库台账、新旧包装对比图；聊城某生物科技有限公司营业执照、食品生产许可证、食品生产许可品种明细表、食用品香精（品名：牛肉膏状香精）产品标签图复印件一份；6.延长投诉举报核查期限审批表复印件一份；7.不予立案审批表复印件一份；8.首次轻微违法行为免于行政处罚告知承诺书、责令改正通知书复印件一份；9.申请人提交的拒绝调解声明及被申请人制作的终止调解书复印件一份；10.《山东省司法厅关于印发<山东省轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为减轻行政处罚事项清单（2021年版）>的通知》复印件一份。

为充分听取当事人意见，2024年4月25日本机关将行政复议答复书副本以邮寄方式送达申请人（EMS邮件号：1261797583304），2024年5月8日，申请人通过邮箱提供书面意见。2024年4月29日将《行政复议听证通知书》邮寄送达申请人（EMS邮件号：1261797589504），申请人于2024年5月2日签收。申请人以电话方式告知因个人原因放弃听证。

经审理查明：申请人2023年11月19日购买了某大块香菇酱（原味不辣），花费11.9元，生产商是山东某公司，住址是山东省德州市，产品印有“2023年08月23日4批”，营养成分表有脂肪17.5g，配料表“大豆油、香菇......牛肉膏、腐乳粉（腐乳、麦芽糊、食用盐）......”，申请人购买后认为产品脂肪含量不符合常理，配料表中“牛肉膏”属于复合配料，应当展开标注而未展开，不符合《预包装食品标签通则》、《食品安全法》等相关规定，向被申请人邮寄举报投诉信（邮件号：XB18709401545），显示该邮件于2023年11月24日由“同事，邵向东”签收。结合被申请人案件来源登记表（登记号：（2023）03040号），被申请人于2023年11月28日将投诉举报信转交至高新区市场监管所办理。2023年12月12日，被申请人到案涉企业山东某公司进行现场检查，制作现场笔录、询问笔录，调取了案涉企业营业执照、食品生产许可证、食品生产许可品种明细表、香菇酱（原味）检测报告、销售台账、外包装记录、某大块香菇酱（原味不辣）包装、牛肉膏供货商等，申请人购买的产品确为案涉企业生产。2023年12月19日被申请人依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条规定，作出延长投诉举报核查期限的审批。2024年1月8日，被申请人认定案涉企业生产的大块香菇酱配料表标注不合理，违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第三款的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款和《食品生产经营监督检查管理办法》第三十七条的规定向案涉企业下达责令改正通知书（禹市监责改〔2024〕03001号），明确整改期限为2024年1月15日，对整改内容及整改要求亦进行告知；下达首次轻微违法行为免于行政处罚告知承诺书（编号：〔2024〕03001）。同日，案涉企业作出拒绝调解声明。

2024年1月9日，被申请人作出终止调解书。同日，案涉企业提供整改后的产品标签图，对产品配料表及营养成分表均进行了修改，被申请人认定案涉企业山东某公司“属于生产经营的食品标签存在瑕疵但不影响食品安全，危害后果轻微，已改正，符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款第（二）项：‘经该查，有下列情形之一的，可以不予立案：（二）初次违法且危害后果轻微并及时改正；的规定’”履行不予立案审批，并作出《关于李某投诉山东某公司的回复》（以下简称《回复》），在《回复》中明确告知调查情况、责令改正决定、投诉举报处理结果、退还货款解决方式，同时告知申请人“......对山东某公司下达责令改正，根据改正情况，决定是否立案。对涉案产品脂肪超标问题，因目前证据不足无法立案，线索提供人有其他证据可继续向我局提供。......”并于《回复》作出当日向申请人邮寄送达，经查，申请人于2024年1月11日签收。

申请人提交的证据材料和被申请人在行政复议答复期间提交的证据材料，与本案争议事实有关，符合证据的客观性、关联性、合法性，本机关予以采纳。申请人提交补充意见后，被申请人补充提交的材料因取证发生在行政复议期间，本机关不予采纳。

本机关认为：根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条规定，“国家市场监督管理总局主管全国投诉举报处理工作，指导地方市场监督管理部门投诉举报处理工作。县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作。”因此，禹城市市场监督管理局作为属地的市场监管部门，负责本区域的投诉举报处理工作。

根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第七条“向市场监督管理部门同时提出投诉和举报，或者提供的材料同时包含投诉和举报内容的，市场监督管理部门应当按照本办法规定的程序对投诉和举报予以分别处理。”第十六条“ 市场监督管理部门经投诉人和被投诉人同意，采用调解的方式处理投诉，但法律、法规另有规定的，依照其规定。鼓励投诉人和被投诉人平等协商，自行和解。”第二十一条第（三）项：“有下列情形之一的，终止调解：......（三）投诉人或者被投诉人无正当理由不参加调解，或者被投诉人明确拒绝调解的；......”之规定，本案中，被申请人按照法律规定对申请人举报投诉进行调解处理，但被投诉举报的案涉企业明确表示拒绝调解，被申请人在《回复》中已明确告知申请人终止调解决定。

根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。”根据《食品生产经营监督检查管理办法》第三十七条“监督检查中发现生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在食品安全法第一百二十五条第二款规定的瑕疵的，市场监督管理部门应当责令当事人改正。经食品生产者采取补救措施且能保证食品安全的食品、食品添加剂可以继续销售；销售时应当向消费者明示补救措施。认定标签、说明书瑕疵，应当综合考虑标注内容与食品安全的关联性、当事人的主观过错、消费者对食品安全的理解和选择等因素。有下列情形之一的，可以认定为食品安全法第一百二十五条第二款规定的标签、说明书瑕疵：（一）文字、符号、数字的字号、字体、字高不规范，出现错别字、多字、漏字、繁体字，或者外文翻译不准确以及外文字号、字高大于中文等的；（二）净含量、规格的标示方式和格式不规范，或者对没有特殊贮存条件要求的食品，未按照规定标注贮存条件的；（三）食品、食品添加剂以及配料使用的俗称或者简称等不规范的；（四）营养成分表、配料表顺序、数值、单位标示不规范，或者营养成分表数值修约间隔、“0”界限值、标示单位不规范的；（五）对有证据证明未实际添加的成分，标注了“未添加”，但未按照规定标示具体含量的；（六）国家市场监督管理总局认定的其他情节轻微，不影响食品安全，没有故意误导消费者的情形。”根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款第二项“经核查，有下列情形之一的，可以不予立案：......（二）初次违法且危害后果轻微并及时改正；......”根据GB7718-2011《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》4.1.3.1.3“如果某种配料是由两种或两种以上的其他配料构成的复合配料（不包括复合食品添加剂），应在配料表中标示复合配料的名称，随后将复合配料的原始配料在括号内按加入量的递减顺序标示。当某种复合配料已有国家标准、行业标准或地方标准，且其加入量小于食品总量的25%时，不需要标示复合配料的原始配料。”4.1.3.1.4“食品添加剂应当标示其在GB 2760中的食品添加剂通用名称。”之规定，本案中，被申请人结合申请人投诉举报内容及调查结果，对案涉企业存在的问题作出责令改正决定，案涉企业在限期内整改完成，被申请人依法作出不予立案决定。根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十四条第一款：“举报人应当提供涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章的具体线索，对举报内容的真实性负责。举报人采取非书面方式进行举报的，市场监督管理部门工作人员应当记录。”之规定，对于申请人投诉举报的脂肪含量问题，申请人作为投诉举报人，具有提供涉嫌违法行为具体线索的义务，被申请人在《回复》明确告知证据不足，申请人可继续提供相关证据，但申请人仍未提供相关材料。因此，申请人应当承担举证不能的法律责任。

根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十四条“具有本办法规定的处理权限的市场监督管理部门，应当自收到投诉之日起七个工作日内作出受理或者不予受理的决定，并告知投诉人。”第三十一条“市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。”根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”第二十条第二款“决定不予立案的，应当填写不予立案审批表。”之规定，本案中，被申请人收到申请人邮寄的举报投诉材料后，到案涉企业对申请人反映的“大块香菇酱”脂肪含量问题和产品配料中“牛肉膏”标注问题进行了调查，期间作出延期核查审批，被申请人结合调查情况作出责令改正通知、不予立案决定并作出《回复》，被申请人根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》《市场监督管理行政处罚程序规定》规定，在法定期限内对申请人的不同诉求履行了受理、调查、决定、告知等法定职责，同时告知申请人退还货款途径，保障了申请人的权益。但是，被申请人2023年11月24日收到投诉举报材料，2023年12月19日作出延长核查期限审批已超出15个工作日法定期限，同时未提交证据证明在法定期限内告知申请人是否受理投诉，亦未提交证据证明已在法定期限内告知申请人举报是否立案决定，被申请人未按法定程序履行告知职责。

根据《山东省行政程序规定》第九条规定，“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。”本案中，申请人于2024年1月11日收到《回复》，2024年2月22日向复议机关寄出行政复议申请及相关材料，申请人在法定期限内提交行政复议申请，被申请人虽未在《回复》中告知申请人具体救济途径方式和期限，但并未影响申请人通过行政复议或行政诉讼维护自己的权益，本机关对被申请人未告知具体救济途径及期限予以纠正。鉴于本案中，被申请人已经对申请人提出的举报投诉内容进行了调查并作出决定，并在法定期限内对申请人作出了答复，无需再对同一内容进行重复调查处理。

根据《中华人民共和国行政复议法》第六十五条第一款第（二）项之规定，本机关决定如下：

确认被申请人禹城市市场监督管理局作出的《关于李某投诉山东某公司的回复》程序违法。

申请人如不服本决定，可以自收到本决定之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

禹城市人民政府

2024年5月28日