PPP项目良好实践分享

——山东小清河复航工程PPP项目

一、项目背景情况

（一）项目发起及运作背景

小清河途经济南、滨州、淄博、东营、潍坊五市，集防洪、除涝、航运、生态、旅游等多种功能、多重效益于一体，是我省内河航道布局规划“一纵三横”高等级航道网中的重要“一横”，也是我省现阶段唯一一条具备海河联运开发利用条件的航道。历史上，小清河对促进沿线社会经济发展发挥了重要作用。上世纪末，因港航设施条件差、通航水深不足、公路运输竞争等多种原因，小清河内河运输逐步萎缩，于1998年断航。

为完善我省交通运输结构、促进沿线社会经济发展，实现防洪、生态、节能、环保等社会效益，践行国家绿色发展理念，促进山东经济转型升级发展，2017年，山东省委、省政府提出启动小清河复航工程项目。在大量前期研究论证工作的基础上，省发改委于2017年7月对该项目进行了立项批复；同年，省交通运输厅会同省发改委对该项目初步设计进行了批复。鉴于项目投资规模大，省、市财政资金困难，又具备收费运营条件，经调研分析论证，2018年4月省政府会议研究确定，该项目采用PPP模式进行融资、建设及运营。

（二）项目基本情况

小清河复航工程PPP项目是我省第一个省级PPP项目，主要建设内容包括：建设三级航道169.2km，改建二级船闸4座、桥梁36座（不含船闸交通桥），改造跨（过）临河设施777道，新设航道维护基地及公共锚地6处、航道标志标牌453座，配套建设数字化航道等支持保障系统。项目概算总投资135.93亿元，其中资本金35亿元（其中政府方出资7亿元，占比20%；社会资本方出资28亿元，占比80%），争取中央财政补助37.47亿元，其余64亿元由社会资本方融资解决。项目回报机制为可行性缺口补助。采取建设-运营-移交（BOT）的方式，合作期30年，其中建设期3年，运营期27年。项目实施机构为山东省交通运输厅，通过省政采中心平台采用公开招标的方式确定社会资本。政府方出资代表为山东高速集团有限公司，股权占比20%；中标社会资本联合体股权占比80%，其中中国铁建投资集团有限公司和中铁建投资基金管理有限公司各占比30%、山东海洋集团有限公司和中国铁建港航局集团有限公司各占比10%。2019年9月10日，项目公司--中铁建投山东小清河开发有限公司成立，注册资本35亿元。项目于2020年7月开工建设，截至2022年7月底，项目累计完成投资112.5亿元，占总投资的82.7%。

二、经验做法

（一）以“包干”方式，有效控制征地拆迁投资规模。征地拆迁工作难、费用超支是工程建设中普遍面临的问题。借鉴其他工程的经验教训，结合复航工程跨越地市多、涉及行业部门多，征地数量大、临时用地及复垦工作量大的特点，为充分调动、发挥沿线市（县）政府在征地拆迁方面的能动性，有效控制工程征地拆迁费用，切实保障项目征地拆迁任务的完成，在编制及报批《小清河复航工程PPP项目实施方案》时就确定，“建设用地费用以项目概算总投资中的22.46亿元为上限，由省政府负责协调相关市政府落实项目所涉征地拆迁工作，包干使用上述建设用地费用。”在实际执行中，尽管各市相关土地费用实际发生了较大增长，但由于实行了“包干”政策，该项目将按概算批复额进行竣工决算，从而有效控制和化解了项目重大超概增支的可能性。

（二）以积极灵活方式，有效化解中央补助资金不到位问题。根据国家相关政策，该项目可申请中央财政补助支持，但在编制及报批《小清河复航工程PPP项目实施方案》阶段，中央补助数额尚不能确定。为此，在实施方案中确定，“如果出现中央转移支付补助资金未及时到位情况，资金缺口由社会资本方通过增加对外融资等方式解决。由此增加的财务成本和社会资本方资金合理收益，将根据政府方与社会资本方签订的PPP合同中的合理利润率、融资利率、折现率等财务指标，按照项目回报机制，相应调整可行性缺口补助”。同时，根据预测分析，在方案中明确了社会资本对外融资资金最高限额。

（三）以财政“小投入”，撬动社会资本“大投资”。如果采用传统政府投融资模式，项目总投资需要政府全部负担，年均支出约45亿元，这对于各级财政都有很大压力。采取PPP模式，政府在前期出资7亿元的基础上，通过争取中央交通车购税补贴37亿元作为配套投入，其余92亿元由社会资本方通过自有资金、贷款、基金等方式筹集。运营期27年，省财政年均支出4.8亿元左右，极大缓解了财政前期支出压力。与传统投融资模式比，考虑政府前期投入资金成本、折现值（折现率4.5%）、运维成本等因素，可节约财政总支出约14亿元。

三、亮点成效

小清河复航工程PPP项目特点可归纳为五个“第一”：全国第一个内河航道建设PPP项目，我省第一个省级PPP项目,我省第一个水运建设史上一次性投资超百亿元的项目，我省第一个可以实现海河直达运输的项目，我省第一个航运史上建设内容最多、最复杂的项目，具有显著的综合效益。

（一）经济效益显著。复航前，小清河沿线5市工业较为发达，企业众多，行业涉及钢铁、铝业、造纸、纺织、粮油等，生产所需的金属矿石、原盐、煤炭、粮食、纸浆等原材料80%以上依赖进口。这些企业大宗物资主要是从龙口、烟台、青岛等港口通过公路或铁路转运至企业，物流成本高，运输压力大。复航后，水路运输具有运量大、耗能少、运价低的优势，其综合成本仅为公路的1/3、铁路的1/2，可大大缩短运输距离、大幅降低企业物流成本，提高企业效益和竞争力，并将显著改善沿线地区投资环境和交通运输条件，促进生产力合理布局，引导产业集聚，形成航运带动物流、物流拉动产业、产业推动合作的经济发展循环链，成为推动沿线经济社会发展的重要支撑。

（二）社会效益显著。一是增强防洪能力。2018年、2019年小清河流域因台风影响，连续两年洪涝灾害造成了至少500多亿的经济损失。2020年小清河复航按三级航道扩挖河槽，开挖土方用于填筑大堤，全线防洪标准由20年一遇提高至50年一遇，有效缓解城市防洪压力，保障群众生命财产安全。二是改善农业灌溉条件。复航后，随着航道清淤、蓄水量增加，沿线水利设施的改建，将明显改善两岸农业灌溉除涝条件，显著提高水资源供给能力，保障农业生产安全。三是扩大就业岗位。参与项目施工人员平均每天约3000人，最多时达8000人，复航后将促进沿线城镇开发、观光服务业发展，带动更多长期就业。

（三）生态效益显著。一方面，推动交通运输绿色发展。小清河复航工程作为“通江达海”的内河航运通道，为我省首批新旧动能转换优选项目，具有水陆、河海联运优势，是低碳环保的绿色交通运输方式。据统计，按年运量4000万吨计算，小清河水运每年可减少二氧化碳排放量1.46万吨。运输将全部采用标准化、清洁燃料船舶，生活垃圾、污水等全部上岸处理，减少水质污染。另一方面，改善周边生态环境。复航工程航道开挖将500多万方的污染底泥一次性清理，小清河水生态环境发生质变，水生物生存环境得以快速恢复。通过改建船闸桥梁、航道清淤等，提升了沿线桥梁和道路质量，“脏、乱、差”状况明显改善，河底长期沉积的污泥一次性得到整治，沿线生态景观已经形成，并串联起济西湿地、大明湖等多处城市景点，打造形成我省特色生态景观带。

来源：山东省财政厅